Boostin lausunto vapaaehtoisesta ekologisen kompensaation asetuksesta

Lausunnon ovat laatineet: Janne Kotiaho, Heini Kujala, Atte Moilanen, Minna Pappila, Suvi Huttunen, Panu Halme, Jonna Kangasoja, Joel Jalkanen ja Eini Nieminen

Boost for biodiversity offsets -tutkimuskonsortio kiinnittää lausunnossaan huomiota pääasiassa pykäliin 3, 8 ja 9 sekä taustamuistion huolellisen uudelleen valmistelun tarpeeseen.

§ 3, Tuotettavien luonnonarvojen mittaaminen

Asetuksen kolmas pykälä on ekologisen kompensaation laskennan kannalta ratkaisevan tärkeä. Tässä pykälässä linjataan käytännössä siitä, onko Suomeen käyttöön otettavalla vapaaehtoisella ekologisella kompensaatiolla edes periaatteessa mahdollista aidosti saavuttaa kompensaation piiriin tulevien kohteiden osalta luonnon kokonaisheikentymättömyys (tai hyvityksen täysimääräisyys, kuten laissa sanotaan) vai ei.

Pykälän nykyinen muotoilu on ongelmallinen neljästä syystä: i) siinä esitetty luonnonarvon tilan muutoksen laskutapa on virheellinen, koska se ei huomioi luonnonarvon keskimääräistä vastetta hyvittäviin toimenpiteisiin ja suojeluun, ii) siinä sivuutetaan luonnonarvon keskimääräisen vasteen toteutumisen epävarmuus, iii) siinä ei huomioida vuodon kautta pienenevää hyötyä ja iv) ajanjakson, jonka yli hyödyt on laskettava, muotoilussa sana “enintään” on laskennan kannalta ongelmallinen. Perustelemme seuraavaksi jokaisen näistä neljästä kohdasta erikseen, jonka jälkeen ehdotamme pykälään syvällisesti harkittua muotoilua, joka kattaisi kaikki nykyisessä muotoilussa olevat vakavat virheet ja puuteet.

Luonnonarvon keskimääräinen vaste

Luonnonarvon keskimääräisen vasteen käyttäminen hyödyn arvioinnissa on välttämätöntä, sillä pelkkä ennen toimenpiteitä mitattavan alkutilan ja 30 vuoden päästä mitattavan lopputilan erotus ei huomioi sitä, että toimenpiteistä syntyvät hyödyt kertyvät aina viiveellä ja että eri toimenpiteet muuttavat luonnonarvon tilaa eritahtisesti. Koska heikennyksestä seuraava luontokato toteutuu lähes välittömästi, mutta hyvittävistä toimenpiteistä syntyvä luonnontilan paranema tapahtuu pitkähköllä viiveellä, tulee viive huomioida heikennyksen ja hyvityksen vastaavuutta arvioitaessa. Jos sitä ei huomioida, laskenta ei ole tasapainoinen ja hyvitysten täysimääräisyys ei toteudu. Vaste kuvaa toimenpiteestä tulevaisuudessa syntyvää muutosta luonnonarvon tilassa annetun aikaikkunan (30 vuotta) kuluessa, ja sen avulla lasketaan tarkastelujaksolle keskimääräinen muutos tilassa, minkä tulee vastata heikennystä, jotta kokonaisheikentymättömyys voidaan saavuttaa. Taustamuistiossa s. 11 on esimerkillisesti kuvattu vasteen merkitys laskennassa, kuitenkin sekä asetusteksti (§ 3.2 viimeinen lause) että taustamuistion laskuesimerkit (mm. s. 10) käyttävät pelkästään alkutilan ja lopputilan välistä erotusta, mikä on eri asia kuin vasteesta laskettu keskimääräinen muutos. Asetuksen ja taustamuistion ohjeistus on näin ollen ristiriitainen. Nämä tulisi korjata niin, että asetuksesta ja ohjeistuksesta ei jää epäselväksi, että tulevaisuudessa syntyviä hyötyjä arvioitaessa muutoksen suuruus lasketaan vasteen kautta.

Yhtenäisten vasteiden määrittelemiseksi Boost -tutkimuskonsortion ja Syke ovat yhteistyössä järjestäneet syksyllä 2022 ja keväällä 2023 useiden työpajojen sarjan, joihin osallistui yli 100 Suomen parasta luontotyyppiasiantuntijaa. Tämä ryhmä on arvioinut keskeisille hyvittäville toimenpiteille keskimääräisen vasteen kaikissa luontotyyppiryhmissä. Keskimääräinen vaste on arvioitu sellaisille keskimääräisille tyypillisille tilanteille, joissa toimenpiteet ovat onnistuneet suunnitelmien mukaan. Työtä voidaan pitää parhaana käytettävissä olevana tieteellisenä tietona siitä, mikä on luonnonarvon keskimääräinen vaste hyvittäviin toimenpiteisiin. Nämä vasteet tulevat olemaan vapaaehtoista ekologista kompensaatioita tekevien ja hyvityksiä tuottavien toimijoiden sekä ELY-keskusten vapaasti käytettävissä tuotettavien luonnonarvojen määrän arvioimiseen. Asiantuntijatyönä valmistuneiden vasteiden lopputarkistus on parhaillaan käynnissä. Vasteaineistot tullaan julkaisemaan arviolta kesäkuussa 2023 ja toimittamaan ympäristöministeriölle.

Luonnonarvon keskimääräinen vasteen epävarmuus

Edellisessä kohdassa todettiin, että keskimääräinen vaste on arvioitu sellaisille keskimääräisille tyypillisille tilanteille, joissa toimenpiteet ovat onnistuneet suunnitelmien mukaan. Tämän lisäksi asiantuntijat arvioivat, mikä osuus toimenpiteistä voi epäonnistua niin, että luonnonarvon palautumiskehitys ei toteudukaan ennakoidulla tavalla. Keskimääräinen vaste huomioi luonnollisen vaihtelun tai sääilmiöiden aiheuttamia poikkeamia vasteesta, kuten taustamuistiossakin on perusteltu. Se ei kuitenkaan huomioi sitä, että joidenkin toimenpide- ja luonnonarvoyhdistelmien puutteellisen tuntemuksen takia toimenpide ei johda toivottuun lopputulokseen eli siihen, että luonnonarvot alkavat kehittyä hyvittävien toimenpiteiden seurauksena oletettuun suuntaan. Tästä syystä keskimääräisen vasteen toteutumisen todennäköisyys tulee huomioida erikseen, johon alla olevassa § 3 uudelleen muotoilussa viitataan. Asiantuntijaryhmän tuottamia epävarmuustietoja voidaan pitää parhaana käytettävissä olevana tieteellisenä tietona siitä, mikä on luonnonarvon keskimääräisen vasteen epävarmuus. Nämä luvut ovat osa vasteaineistoja, jotka toimitetaan ympäristöministeriölle jälkikäteen sekä julkaistaan. Epävarmuuden huomioiminen kannustaa toimijoita hyvittämään luontohaittoja sellaisilla ennallistamistoimenpiteillä, joiden vaikutus tunnetaan hyvin, mikä on luonnonsuojelullisesti tärkeää.

Vuoto

Tieteellisen tiedon (Ewers & Rodrigues 2008, Oosteree ym. 2012, Grimm & Köppel 2019) ja kansainvälisesti vakiintuneiden käytänteiden (esim. BBOP 2012, IUCN 2016) mukaisesti hyvityksissä tulisi huomioida hyötyjen vuotaminen. Tämä on erityisen keskeistä suojeluhyvityksessä, missä hyöty syntyy siitä, että suojelulla torjutaan ihmistoiminnan alueelle kohdistamaa painetta, joka ilman suojelua aiheuttaisi alueen luontoarvojen heikkenemisen tai häviämisen (LSL § 100, asetusehdotuksen taustamuistio s. 1 ja 3). Koska suojelu ei kuitenkaan lakkauta aluetta uhkaavaa toimintaa, seuraa hyvittävän alueen suojelusta tai heikennyskiellosta usein, että alueen luontoarvoja heikentävä toiminta siirtyy toisaalle eli ns. vuotaa (leakage). Suojeluhyvitys ja hyödyn vuotaminen ovat keskeisesti linkittyneitä toisiinsa: mikäli vuotoa ei ole, ei silloin ole myöskään todennäköistä, että suojelu torjuisi luontotyypin häviämistä. Tämä puolestaan vähentää suojelusta tai heikennyskiellosta saatavaa hyötyä. Vuodon määrä on siis aina huomioitava tai muuten suojelusta koituva hyöty voi tulla lasketuksi vähäisempänä kuin se tosiasiassa on, eikä luonnon kokonaisheikentymättömyys eli hyvityksen täysimääräisyys toteudu. Vuodon arvioiminen voidaan jättää toimijoiden arvioitavaksi ja alla olevassa uudelleen muotoillussa § 3 viidennessä momentissa esitetään yksinkertainen ja yksiselitteinen muotoilu, joka antaisi toimijoille riittävän ohjeistuksen siitä, kuinka vuoto huomioidaan.

Ajanjakson muotoilu

§ 3 momentin 2 muotoilu “enintään 30 vuoden aikana” yhdessä § 8 momentin 2 kanssa mahdollistaa 30 vuotta lyhyemmän ajan hyvitysten laskemiseksi. Tämä on asetuksen selkeyden ja hyötyjen laskennan kannalta erittäin ongelmallinen kohta. Kannustamme vahvasti siihen, että tulevaisuudessa tuotettavat luonnonarvot tulisi aina ehdoitta velvoittaa laskettavaksi 30 vuoden aikaikkunan yli. Yksi keskeinen syy ajanjakson vakioimiselle on, että hyödyn laskenta muuttuu oleellisesti vaikeammaksi, jos aikaa ei ole vakioitu. Tämä johtuu siitä, että hyödyn määrä riippuu nykyarvolaskennasta. Jos ei etukäteen ole määrätty, miltä ajanjaksolta hyöty tulee laskea, muuttuu laskenta iteratiiviseksi eli on etsittävä ajanjaksoa, jonka yli laskettaessa kyseisellä nykyarvolaskennan korolla hyödyn määrä on riittävä vastaavuuden saavuttamiseksi. Tämä on tarpeettoman monimutkainen laskutoimitus, joka voidaan välttää sillä, että vaaditaan tulevaisuudessa tuotettavat hyödyt aina laskettavaksi 30 vuoden ajalle.

Ehdotus asetuksen § 3 uudelleen muotoiluksi:

“Hyvittävillä toimenpiteillä ja suojeluhyvityksellä tuotettavat luonnonarvot ilmoitetaan luonnonarvohehtaareina.

Tuotettavien luonnonarvohehtaareiden määrä lasketaan kertomalla luonnonarvon tilan muutos muutoksen kohteena olevan alueen pinta-alalla.

Hyvittävillä toimenpiteillä ja suojeluhyvityksellä tuotettava luonnonarvon tilan muutos arvioidaan käyttäen parasta käytettävissä olevaa tieteellistä tietoa siitä, mikä on luonnonarvon keskimääräinen vaste hyvittäviin toimenpiteisiin ja suojeluun 30 vuoden aikana.

Luonnonarvon tilan muutosta arvioitaessa huomioidaan tieteellinen epävarmuus hyvittävien toimenpiteiden ja suojeluhyvityksen vasteessa kertomalla tilan muutos vasteen toteutumisen todennäköisyydellä.

Lisäksi huomioidaan tuotettavien luonnonarvojen vuoto kertomalla tilan muutos tuotettavien luonnonarvojen vuotamattomalla osuudella.”

Edellä mainitun Boost -tutkimuskonsortion ja Syken yhteistyössä järjestämien työpajojen sarjan tulosten perusteella olemme laskeneet keskeisille hyvittäville toimenpiteille kaikissa luontotyyppiryhmissä vasteet niin, että ne sisältävät § 3 momentin 3 ja 4 mainitut asiat sekä § 8 mainitun nykyarvolaskennan. Koska työ ei kata kaikkia mahdollisia toimenpide ja luontotyyppi -yhdistelmiä ja koska tulevaisuudessa voidaan myös kehittää uusia toimenpiteitä, katsomme, että tulevaisuuden kehitystyön tueksi pykälissä olisi hyvä mainita asiat kuten olemme uudelleen muotoilussa ehdottaneet. Samalla voisi taustamuistissa kuitenkin todeta, että tieteellinen epävarmuus ja nykyarvolaskenta on valmiiksi sisällytetty jo nyt valmiiksi laskettuihin vasteisiin ja antaa ohjeistus, että näitä vasteita tulee käytännön laskennassa hyödyntää. Nämä keskimääräiset vasteet tulevat olemaan vapaaehtoista ekologista kompensaatioita tekevien ja hyvityksiä tuottavien toimijoiden sekä ELY-keskusten vapaasti käytettävissä tuotettavien luonnonarvojen määrän arvioimiseen. Asiantuntijatyönä valmistuneiden vasteiden lopputarkistus on parhaillaan käynnissä. Vasteaineistot tullaan julkaisemaan arviolta kesäkuussa 2023 ja toimittamaan ympäristöministeriölle.

Pykälässä kolme puhutaan tulevista luonnonarvon tilan muutoksista ja niiden mittaamisesta. On kuitenkin nähtävissä tilanteita, joissa ainakin osa hyödyistä on jo tuotettu ennen hyvitysten käyttöhetkeä. Tämä on myös taustamuistion mukaisesti toivottava kehitys. Tällaisia tilanteita varten pitäisi asetuksessa erikseen käsitellä jo toteutuneiden hyötyjen laskenta. Jo toteutuneiden hyötyjen kohdalla ei tarvitse määrittää ajanjaksoa, jonka yli hyödyt voidaan laskea, tai käyttää nykyarvolaskentaa, koska kaikki nykyhetken ja perustavien toimenpiteiden välisenä aikana realisoituneet hyödyt voidaan laskea saavutetuksi luonnon paranemaksi. Lisäksi etukäteen tuotettujen luonnonarvojen määrä voidaan todentaa, jolloin niiden laskemiseen ei tarvitse soveltaa vastetta ja sen epävarmuutta. Käytännössä etukäteen tuotettujen hyvitysten määrän arviointi tapahtuu alkuperäisen § 3 ehdottamalla tavalla eli luonnonarvon tilan uuden arviointihetken ja hyvityssuunnitelman tekohetken välisenä erotuksena. Tämä poikkeaa oleellisesti siitä, miten tulevaisuudessa tuotettavat hyödyt on laskettava. Korostamme, että uudelleen muotoilemamme § 3 on tieteellisesti pätevä tapa arvioida tulevaa hyötyä, ja että vaikka etukäteen tuotettavan hyödyn laskenta on suoraviivaisempaa ja yksinkertaisempaa, sitä ei voi soveltaa sellaisenaan tulevan epävarman hyödyn arviointiin.

Konkretisoimme vielä miksi etukäteen tuotettu ja tulevaisuudessa tuotettava hyöty pitäisi laskea erikseen. Hyvityssuunnitelmassa pitää arvioida tulevia hyötyjä 30 vuoden aikana, mutta toimija voi todellisuudessa käyttää tuottamiaan hyvityksiä vasta esimerkiksi 20 tai 50 vuoden kuluttua hyvityssuunnitelmansa tekemisestä. Tällöin hänellä pitäisi olla mahdollisuus käyttää kaikki se hyöty, mikä on 20 tai 50 vuoden aikana hänen hyvitysalueellaan syntynyt. Tämän lisäksi hänen tulisi voida kummankin esimerkkiajan kohdalla tehdä myös uusi hyvityssuunnitelma tulevan 30 vuoden ajalle. Näin ollen etukäteen varastoon hyvityksiä tuottavan toimijan tulisi voida käyttää hyvityksiä, jotka ovat todennetusti syntyneet 20 tai 50 vuoden aikana ja niiden lisäksi hänen tulisi voida käyttää kummassakin tapauksessa hyvityksiä, joiden arvioidaan syntyvän seuraavan 30 vuoden aikana. Jottei uusien hyvityssuunnitelmien lausumisesta syntyisi ELY-keskuksille kohtuutonta lisätaakkaa, voisi asetuksella säätää, että jo lausutun hyvityssuunnitelman saisi uusia korkeintaan 10 tai 15 vuoden välein. Ylläkuvattu laskutapa, missä huomioidaan sekä etukäteen tuotetut että käyttöhetkellä 30 vuotta eteenpäin arvioidut hyödyt, on omiaan luomaan kannusteen sille, että etukäteen tuotettavia hyvityksiä kannattaa lähteä tekemään. Tämä asia nivoutuu pykälään, 8 josta yksityiskohtaisemmin seuraavaksi.

§ 8, Hyvityksen täysimääräisyyden arviointi

Pykälän 8 toisessa momentissa käsitellään etukäteen tuotettujen ja tulevaisuudessa tuotettavien hyötyjen suhdetta esimerkinomaisen ehdollisen lauseen kautta varsin epäselvästi. Momentissa kaksi olevan epäselvyyden voisi poistaa erottamalla selvästi etukäteen ja tulevaisuudessa tuotettavien hyvitysten kohtelun.

Kohdassa tulisi ensinnäkin selvästi todeta, että heikennyksen vastaavuutta arvioitaessa voidaan käyttää sekä etukäteen että tulevaisuudessa tuotettavia luonnonarvoja tai niiden yhdistelmää. Sen jälkeen voidaan viitata § 3 tulevaisuudessa tuotettavien luonnonarvojen laskemiseksi ja mainita, että tulevaisuudessa tuotettaviin luonnonarvoihin tulee aina soveltaa nykyarvolaskentaa. Tämän lisäksi tarvitaan viittaus toistaiseksi puuttuvaan tapaan laskea hyvityksen määrä silloin, kun luonnonarvoja on tuotettu etukäteen ja mainita nykyistä selkeämmin, että näihin ei nykyarvolaskentaa tarvitse soveltaa.

Kuten alkuperäisen § 3 momentissa kaksi, myös § 8 momentista kaksi tulisi poistaa ongelmallinen kohta, mikä mahdollistaa 30 vuotta lyhyemmän ajan hyvitysten tuottamiseksi. Kannustamme vahvasti siihen, että ajanjaksoasiaa yksinkertaistetaan niin, että tulee selväksi, että etukäteen tuotettavilla luonnonarvoilla ei ole aikarajaa vaan kaikki hyvityssuunnitelman ja hyvitysten käyttöhetken välillä syntyneet luonnonarvot saa käyttää hyväksi ajanjaksosta riippumatta. Tulevaisuudessa tuotettavat luonnonarvot puolestaan tulisi aina ehdoitta velvoittaa laskettavaksi 30 vuoden aikaikkunan yli.

Korostamme vielä sitä, että hyvitysten tuottajan näkökulmasta ei ole myöskään edullista tuottaa hyötyjä lyhyemmän kuin korkeimman sallitun ajanjakson ajalle. Näin siksi, että hyvitysalue tulee joka tapauksessa rajoitetun käytön eli heikentämiskiellon piiriin, kun hyvitykset käytetään. Mitä lyhyemmälle ajalle hyvitykset lasketaan, sitä vähemmän niiden tuottajalla on myytävää. Näin ollen hyvitysten tuottajan kannattaa aina laskea hyödyt 30 vuoden ajaksi.

Otamme vielä esimerkin, joka valaisee asiaa. Maanomistaja perustaa 10 ha hyvitysalueen, jolle hän laskee tulevaisuudessa 10 tai 30 vuoden aikana syntyvät hyödyt. Kun on huomioitu alueella toteutetun toimenpiteen keskimääräinen vaste, sen epävarmuus, vuoto ja nykyarvolaskenta, syntyy kyseiselle luontotyypille hyötyjä tasaisesti 0,1 luonnonarvohehtaaria per hehtaari vuosikymmenessä eli 10 vuoden aikana myytävää syntyy laskukaavalla 0,1 luonnonarvoa/vuosikymmen x 1 vuosikymmen x 10 ha = 1 luonnonarvohehtaari. 30 vuoden aikana vastaavasti syntyy 0,1 luonnonarvoa/vuosikymmen x 3 vuosikymmentä x 10 ha = 3 luonnonarvohehtaaria. Oletetaan että haittaaja tarvitsee 1 luonnonarvohehtaarin kyseistä luontotyyppiä. Jos maanomistajan hyödyt laskettaisiin lyhyemmän ajanjakson eli 10 vuoden ajalle, hänen pitäisi tarjota koko 10 ha alueensa hyvitykseksi, eikä alueelta sen jälkeen enää voisi myydä hyvityksiä. Jos taas maanomistajan tuottamat hyödyt lasketaan 30 vuoden ajalle, niin hänen tarvitseekin myydä vain 3,3 hehtaarin hyödyt kyseiselle haittaajalle. Näin maanomistaja voi myöhemmin vielä myydä jollekin toiselle haittaajalle jäljelle jäävältä 6,6 hehtaarilta syntyneet hyödyt. Maanomistajan kannalta ei ole koskaan kannattavaa laskea hyötyjä lyhyemmän kuin 30 vuoden ajalle. Jos taas heikennyksen aiheuttanut toimija haluaa hyvittää haittansa nopeammin, hän voi tehdä sen ostamalla enemmän hyvityksiä kuin mitä hän on haitannut eli tekemällä ylikompensaation. Vaikka syntyvät hyödyt lasketaan edelleen 30 vuodelle § 3 mukaisella tavalla, syntyy hankkeelle kokonaisheikentymättömyys aiemmin kuin 30 vuodessa.

Katsomme, että laskennan mahdollistaminen lyhyemmälle kuin 30 vuodelle aiheuttaa turhaa epäselvyyttä ja monimutkaisuutta ekologisen kompensaation hyötyjen laskentaan, eikä sitä tulisi sen vuoksi sallia.

Myös 8 § toisessa momentissa oleva sivulause ”ellei toisin ole todettu hyväksytyssä hyvittämissuunnitelmassa tai hyvitysalueen luonnonarvojen uudelleen arvioinnissa” on epäselvä ja kannattaa edellä ehdotettujen muutosten myötä poistaa.

§ 8 kolmannen momentin määräys siitä, että “tila katsotaan saavutettavan” on heikosti muotoiltu ja sanan ”tuotettava” korvaaminen sanalla ”tavoiteltava” auttaa hieman. Tosin, jos edellä ehdottamamme muutokset otetaan huomioon, tämä momentti saattaa muuttua kokonaan tarpeettomaksi ja voidaan poistaa.

§ 9 Hyvityssuunnitelma

Tämän pykälän kohta e) tulee muuttaa niin, että siinä ei anneta mahdollisuutta lyhemmän kuin 30 vuoden ajanjakson käyttämiseen. Seikkaperäiset perustelut tälle ehdotukselle löytyvät lausuntomme edellisistä kohdista.

Yksityiskohtaisempia huomioita

Epäsuorat haitat

Asetuksessa ei mainita erikseen epäsuorien haittojen arvioimista ja hyvittämistä. Katsomme, että vähintään taustamuistiossa tulisi erikseen korostaa sitä, että ilmiselvien suorien haittojen lisäksi kokonaisheikentymättömyyden saavuttamiseksi myös epäsuorat haitat tulisi arvioida ja hyvittää. On selvää, että pääsääntöisesti toimista, jotka aiheuttavat suoraa haittaa syntyy myös ympärille leviäviä epäsuoria haittoja. Epäsuoraa luonnon tilan heikkenemistä syntyy esimerkiksi, kun toiminta aiheuttaa pölyä, saasteita, melua, tärinää, valoa tai kytkeytyneisyyden heikkenemistä.

Lisäisyys-termin käyttö

Asetuksessa toimenpiteistä syntyvää, luonnonarvon tilan paranemisesta syntyvää hyötyä kuvataan pitkälti termillä “lisäisyys” (esim. s. 4: “Hyvittävillä toimenpiteillä saavutettava lisäisyys arvioidaan parhaan käytettävissä olevan tieteellisen tiedon perusteella…”). Tämä ei ole hyvä käytäntö, sillä lisäisyys on kansainvälisesti vakiintunut ekologisten kompensaatioiden kriteeri, jolla tarkoitetaan sitä, että tuotettu luontohyöty on aidosti lisäistä, eli että sitä ei olisi syntynyt ilman kompensaatiota (BBOP 2012, IUCN 2016). Toimenpiteestä syntyvän hyödyn ja lisäisyyden sekoittaminen ei palvele ekologisen kompensaation ohjeistuksen selkeyttä.

Suojeluhyvitys

Suojeluhyvityksestä saatavan hyödyn laskenta on asetusluonnoksessa puutteellinen (§ 3 ja 8). Suojeluhyvitys on kansainvälisissä yhteyksissä yksiselitteisesti määritelty mekanismiksi, jossa hyöty syntyy torjumalla alueen luonnonarvojen tilan heikkeneminen tai hävittäminen (avoided loss, BBOP 2012, IUCN 2016). Asetusluonnoksessa suojelusta syntyvä hyöty mitattaisiin kuitenkin käyttämällä ainoastaan suojellulla alueella luontaisen sukkession myötä syntyvää muutosta luonnonarvon tilassa. Asetusluonnos esittää täten uutta, kansainvälisistä käytänteistä poikkeavaa tapaa suojeluhyvityksen laskemiseksi. Taustamuistio antaa puolestaan ristiriitaisia ohjeita siitä, syntyykö suojeluhyvityksestä laskettava luonnonarvon lisäys luonnonarvon passiivisen paranemisen kautta (s. 1 ja 4) vai estämällä luonnonarvon tilan heikkeneminen (s. 1 ja 3). On lisäksi huomattava, että suojelu voi tuottaa vain vähäisen paraneman luonnonarvon tilaan, sillä suojeluhyvitys on luonnonsuojelulain § 100 mukaisesti rajattu luonnontilaltaan edustaviin luontotyyppeihin, jotka lähtökohtaisesti ovat jo lähellä luonnontilaista tai sen kaltaista tilaa. Lisäksi yksi suojeluhyvityksen kriteereistä on, että sitä voidaan käyttää tilanteissa, joissa suojelu tuottaa ennallistamista tai hoitoa paremman ekologisen lopputuloksen. Tällaisia tilanteita ovat mm. luontotyypit, joita ei voida ennallistaa tai hoitaa, eikä näistä näin ollen voi syntyä tilan muutoksesta syntyvää hyötyä.

Boost -konsortio esittääkin, että suojeluhyvityksen suuruutta arvioitaessa tulee huomioida suojelun torjuma luonnonarvon tilan heikkeneminen, ts. kuinka paljon vähemmän luonnontila heikkenee suojelua seuraavan 30 vuoden aikana verrattuna tilanteeseen, missä aluetta ei suojeltaisi. Lisäksi on syytä mahdollistaa suojelun mahdollistama luonnonarvon tilan paranemisen huomioiminen hyvityksen laskennassa, joka on nykyisen asetuksen mukaista. Yleisesti ottaen luontainen sukkessio vertautuu hyvitystoimenpiteenä ennallistamishyvitykseen.

Uhanalaisuus ja luonnonarvovastaavuus

Luonnonarvojen uhanalaisuus voi olla hyvin erilaista eri puolilla maata, ja luontotyyppien uhanalaisuus on arvioitu erikseen Etelä- ja Pohjois-Suomeen. Voisi harkita olisiko hyvä säätää asetuksen § 6 uhanalaisuuskertoimesta, että luontotyyppien uhanalaisuus perustuu ensisijaisesti alueelliseen uhanalaisstatukseen.

Uhanalaisuusarvioinnissa joillekin luontotyypeille on arvioitu uhanalaisuuden vaihteluväli (esim. NT-VU). Varovaisuusperiaatteen mukaisesti tällaisten luontotyyppien uhanalaisuus tulisi käsittää uhanalaisemman vaihtoehdon mukaisena, mikä tulisi asetuksessa säätää.

Asetusluonnos tunnistaa vain kolme uhanalaisuusluokkaa: vaarantuneet (VU), erittäin uhanalaiset (EN) ja äärimmäisen uhanalaiset (CR) luonnonarvot. Kaikki muut arviointitasot käsitetään siis ei-uhanalaisina, jolloin niitä koskee mm. yhtä suuri joustavuus luonnonarvovastaavuudessa. On ongelmallista, että silmälläpidettäviä (NT) tai puutteellisesti tunnettuja (DD) luonnonarvoja käsitellään vastaavan tasoisina kuin säilyviä (LC) luonnonarvoja. Asetuksessa tulisi säätää esimerkiksi, että NT-luontotyypin heikentämistä ei voi hyvittää LC-luontotyypillä, vaikka NT-luontotyypeille ei esitettäisi erillisiä uhanalaisuuskertoimia. DD-luontotyyppien joukossa on harvinaiseksi tiedettyjä luontotyyppejä, vaikka niiden uhanalaisuusluokkaa ei olisikaan pystytty uhanalaisuuskriteerien mukaisesti määrittämään. Olisi hyvä harkita tulisiko asetuksessa olisi varovaisuusperiaatteen mukaisesti tarpeen säätää, että DD-luonnonarvoja ei käsitellä LC-luontotyyppinä vaan jonain sitä uhanalaisempana luokkana.

BOOST-hanke on yhdessä Syken ekologisen kompensaation pilotointi – hankkeen kanssa järjestänyt työpajojen sarjan, jossa suomalaiset luontotyyppiasiantuntijat eri organisaatioista ovat arvioineet asetuksen liitteen luontotyyppiryhmittelyä. Asiantuntijanäkemyksen mukainen luontotyyppiryhmittelyehdotus on lausuntomme liitteenä (Liite 1).

Koska luontotyyppien ryhmittely on varsin tarkkaa ja yksityiskohtaista, ELY-keskuksella tulisi olla mahdollisuus hyväksyä perustelluista luonnonsuojelullisista syistä lisäjoustoa luontotyyppien vastaavuudessa LSL 104§ mukaista päätöstä tehdessään. Tämä olisi syytä sallia asetuksessa erikseen. Näkemys nousi esiin 28.4.2023 pidetyssä luontotyyppiasiantuntijakokouksessa.

Luontotyyppien uhanalaisuusarviossa on tunnistettu luontotyyppiyhdistelmiä (esim. Itämeren dyynisarjat, rotkolaaksot, jokisuistot), jotka muodostavat oman, useista luontotyypeistä koostuvan kokonaisuuden. Esimerkiksi asetuksen muistiossa olisi hyvä linjata, että mikäli heikennetään kokonaisen luontotyyppiyhdistelmän rakennetta tai toimintaa, tulisi myös hyvityksen kohdistua vastaavaan luontotyyppiyhdistelmään.

Luontotyyppien tilan mittarit

BOOST- ja Syken ekologisen kompensaation pilotointi –hankkeen yhteisessä työpajojen sarjassa luontotyyppiasiantuntijat ovat lisäksi arvioineet asetuksen liitteen mukaisia, ekologista tilaa mittaavia ominaispiirteitä. Asetusluonnoksen liitteestä puuttuu joidenkin luontotyyppien kannalta oleellisia ominaispiirteitä (esim. lehdot). Ehdotus luontotyyppien tilan ominaispiirremittaristosta on lausuntomme liitteenä (Liite 2).

Taustamuistiosta

Olettaen, että asetuksessa luotava sääntely tulee muuttumaan tässä lausunnossa tunnistettujen vakavien laskentavirheiden ja puutteiden vuoksi, tulee taustamuistiota tarkastella huolella. Koska muutoksia todennäköisesti on luvassa, emme erittele kaikkia ongelmia, joita taustamuistiossa tällä hetkellä on. Keskeisimmät näistä koskevat hyvittävillä toimenpiteillä ja suojelulla saavutetun hyödyn laskennan ristiriitaista ohjeistusta ja sitä, että haitan ja hyödyn mittaamisen laskennallisissa esimerkeissä on matemaattisia virheitä. Taustamuistio on kaiken kaikkiaan huolellisesti uudelleen valmisteltava.

Mikä asetuksessa on hyvää ja säilyttämisen arvoista

Asetuksella pyritään yhtenäistämään heikennysten ja hyvitysten laskentaperiaatteita, mikä tekee ekologisen kompensaation järjestelmästä läpinäkyvämpää, reilumpaa toimijoita kohtaan ja tukee viranomaisen työtä. On ilahduttavaa, että asetusta on selvästi laadittu hyödyntäen laajaa tieteellistä kirjallisuutta sekä kymmenien vuosien kansainvälistä käytännön kokemusta, jota ekologisesta kompensaatiosta on kertynyt (esim. Bull ym. 2018, Gibbons ym. 2018). Kaiken kaikkiaan asetus on tervetullut ja tarpeellinen lisä lainsäädännön kirjauksille.
Erityinen meriitti asetuksessa on se, että hyvityksen suuruus lasketaan huomioimalla pinta-ala ja sen ekologinen kunto tai tila. Ekologinen tila mitataan myös riittävällä tarkkuudella, mikä estää karkeista luokituksista helposti syntyvät vääristymät.
Tieteellisen kirjallisuuden perusteella on selvää, että toimenpiteiden onnistumiseen liittyy merkittäviä epävarmuuksia ja siksi on ilahduttavaa, että asetuksen pykälässä 3 on muotoilu, jossa todetaan, että huomioidaan tieteellinen epävarmuus hyvittävien toimenpiteiden ja suojelun vaikuttavuudessa. Tekemässämme uudessa muotoiluehdotuksessa olemme tarkentaneet tapaa, jolla epävarmuus tulisi huomioida. Sana “vaikuttavuus” on synonyymi tieteellisesti yksiselitteisemmälle ilmaisulle “vaste” ja olemme ehdotuksessamme sen vuoksi käyttäneet yksinomaan sanaa “vaste”. Olemme vakuuttuneita, että muotoilumme helpottaa toimijoiden työtä hyötyjen laskennassa ja tätä työtä tukeaksemme olemme myös laatineet jo aiemmin mainitut taulukot, joita toimijat voivat hyödyntää laskentaa tehdessään.
Uhanalaisten luontoarvojen kompensoinnissa vaaditaan suurempia hyvityksiä kuin ei-uhanalaisten. Uhanalaisuuskertoimien käyttö on lajien häviämistodennäköisyydestä vallitsevan tieteellisen ymmärryksen valossa perusteltua ja linjassa myös kansainvälisen luonnonsuojelujärjestö IUCN:n kriteerien kanssa.

Lopuksi

Ekologisen kompensaation pelisäännöt ovat erittäin tarpeelliset. Ekologinen kompensaatio voi hyvin toimiessaan olla merkittävä työkalu luonnonvarojen ja alueiden käytön kestävyyden saavuttamisessa. Ekologiseen kompensaatioon kohdistuu jo nyt laaja-alaista kiinnostusta, joten säätely eri luonnonarvojen kompensaatiosta on tärkeää määrittää niin pian kuin mahdollista. Eri tavalla uhanalaisten luonnonarvojen kompensaation lisäksi on tärkeää määrittää myös se, miten ei-uhanalaisen luonnon kompensaatio suhtautuu uhanalaisen luonnon kompensointiin.

Tässä lausunnossa esittämämme kritiikki on erittäin merkityksellistä kompensaatioiden laskennan onnistumisen ja siten koko kompensaatiojärjestelmän kannalta. Kannustammekin ympäristöministeriötä huomioimaan ehdotuksemme. Jos laskentaan liittyviä virheellisyyksiä ja puutteita ei huomioida, on suuri riski, että Suomessa käyttöön otettavalla vapaaehtoisella ekologisella kompensaatiolla ei kompensaation piiriin tulevien kohteiden osalta saavuteta luonnon kokonaisheikentymättömyyttä.

VIITTEET

BBOP. ‘Standard on Biodiversity Offsets’. Washington, D.C, USA: Business and Biodiversity Offsets Programme (BBOP), 2012. https://www.forest-trends.org/wp-content/uploads/imported/BBOP_Standard_on_Biodiversity_Offsets_1_Feb_2013.pdf.

Bull, J. W., & Strange, N. (2018). The global extent of biodiversity offset implementation under no net loss policies. Nature Sustainability, 1(12), 790-798.

Ewers, Robert M., and Ana S. L. Rodrigues. ‘Estimates of Reserve Effectiveness Are Confounded by Leakage’. Trends in Ecology & Evolution 23, no. 3 (1 March 2008): 113–16. https://doi.org/10.1016/j.tree.2007.11.008.

Grimm, Marie, and Johann Köppel. ‘Biodiversity Offset Program Design and Implementation’. Sustainability 11, no. 24 (January 2019): 6903. https://doi.org/10.3390/su11246903.

Gibbons, P., Macintosh, A., Constable, A. L., & Hayashi, K. (2018). Outcomes from 10 years of biodiversity offsetting. Global change biology, 24(2), e643-e654.

International Union for Conservation of Nature. ‘IUCN Policy on Biodiversity Offsets’, 2016. https://portals.iucn.org/library/sites/library/files/resrecfiles/WCC_2016_RES_059_EN.pdf.

Oosterzee, Penny van, James Blignaut, and Corey J. A. Bradshaw. ‘IREDD Hedges against Avoided Deforestation’s Unholy Trinity of Leakage, Permanence and Additionality’. Conservation Letters 5, no. 4 (2012): 266–73. https://doi.org/10.1111/j.1755-263X.2012.00237.x.

Uutinen 19.5.2023